الضريبة بلا خدمات : هل يدفع المواطن ثمن غياب الدولة؟

تملك الدولة سلطة إلزام المواطنين بدفع الضرائب، لكنها لا تملك سلطة إعفاء نفسها من موجبات القانون. وبين هاتين القاعدتين تكمن إحدى المفارقات الأكثر تعبيراً عن أزمة الدولة اللبنانية، سلطة عامة تتمسك بحقها في الجباية، فيما يتراجع حضورها في توفير الخدمات الأساسية التي يفترض أن تُموَّل، جزئياً أو كلياً، من الإيرادات العامة. فالمواطن اللبناني لا يكتفي بدفع الضرائب والرسوم، بل يتحمّل، في حالات كثيرة، تكلفة تأمين بدائل خاصة للكهرباء والمياه والتعليم والاستشفا.. وهكذا يصبح مطالباً بتمويل المرفق العام، ثم بتمويل البديل عنه عندما يتعثر أداؤه.

غير أن هذه المفارقة، على مقاربتها الاجتماعية، لا تكفي بذاتها لتأسيس نتيجة قانونية مفادها سقوط الالتزام الضريبي. فالضريبة ليست ثمناً لخدمة فردية، والدولة ليست متعاقداً عادياً يستطيع المواطن الامتناع عن تنفيذ التزامه تجاهه بسبب إخلاله بالتزام مقابل.

لكن السؤال الأهم ليس ما إذا كان المواطن يستطيع الامتناع عن دفع الضريبة، بل ما إذا كانت سلطة الدولة في فرضها تبقى بمنأى عن الرقابة الدستورية عندما يختل التوازن بين الأعباء المفروضة على المواطنين والحقوق التي يتوجب على الدولة صونها.

الضريبة سلطة سيادية، لكنها ليست سلطة مطلقة

كرّست المادة 81 من الدستور اللبناني مبدأ شرعية الضريبة، فاشترطت لإحداثها وجبايتها قانوناً شاملاً تطبق أحكامه على جميع الأراضي اللبنانية. وأكدت المادة 82 عدم جواز تعديل الضريبة أو إلغائها إلا بقانون. ويستفاد من هذين النصين أن فرض الضرائب يدخل في اختصاص السلطة التشريعية، وأن الإدارة لا تستطيع إنشاء تكليف ضريبي خارج الحدود التي رسمها القانون. لكن مبدأ الشرعية الضريبية لا يختزل في صدور نص تشريعي. فالقانون نفسه يخضع للدستور، والسلطة التشريعية لا تستطيع، تحت عنوان تمويل الخزينة، التحرر من المبادئ الدستورية التي تحكم المساواة والحقوق والحريات.

وهنا ينبغي التمييز بين ثلاثة مستويات، شرعية الضريبة، التي تستمدها من القانون، ودستوريتها، التي تتوقف على احترام المبادئ الأعلى مرتبة، وعدالتها الاجتماعية، التي تتصل بكيفية توزيع أعبائها وآثارها الاقتصادية. وقد تكون الضريبة قانونية ودستورية، لكنها تظل موضع اعتراض مشروع من زاوية السياسة المالية والعدالة الاجتماعية. فليس كل اختيار ضريبي غير منصف، في التقدير الاقتصادي، مخالفاً للدستور بالضرورة.

المساواة الضريبية في اجتهاد المجلس الدستوري

تجد العدالة الضريبية سندها الدستوري في المادة السابعة من الدستور، التي تقرر مساواة اللبنانيين أمام القانون وفي تحمّل الفرائض والواجبات العامة، وفي الفقرة «ج» من مقدمته التي تجعل العدالة الاجتماعية والمساواة من مرتكزات النظام الدستوري.

وقد انتقل المجلس الدستوري من تقرير هذه المبادئ إلى إعمالها في رقابته على التشريع المالي. ففي قراره رقم 5/2017، الصادر بتاريخ 22 أيلول 2017، أبطل المجلس القانون رقم 45/2017 المتعلق بتعديل واستحداث أحكام ضريبية لتمويل سلسلة الرتب والرواتب. ولم يقتصر تعليله على المخالفات الإجرائية والمالية، بل تناول أيضاً مبدأ المساواة أمام الأعباء العامة، واعتبر أن بعض أحكام القانون تخرق هذا المبدأ، كما رأى أن غموض بعض النصوص الضريبية يفتح المجال أمام التطبيق الاستنسابي المنافي للعدالة والمساواة. وتبرز أهمية هذا الاجتهاد في تأكيد أن الرقابة الدستورية لا تقف عند حدود التحقق من وجود قانون يفرض الضريبة، بل تمتد إلى مضمون الأحكام التي تحدد الخاضعين لها وطريقة تطبيقها.

وفي قراره رقم 23/2019، الصادر بتاريخ 12 أيلول 2019، عاد المجلس إلى مبدأ المساواة في تحمّل الأعباء العامة، في سياق نظره في أحكام من قانون موازنة عام 2019، ولا سيما الأحكام المتعلقة باقتطاعات من معاشات التقاعد. وقد أظهر القرار أهمية تحديد الطبيعة القانونية للاقتطاع، والمراكز القانونية للفئات المتأثرة به، قبل الحكم على مدى انسجامه مع مبدأ المساواة. ولا تعني هذه الاجتهادات أن المجلس الدستوري اعتمد قاعدة توجب تناسب الضريبة حسابياً مع الخدمة التي يحصل عليها المواطن. لكنها تؤكد أن سلطة المشرّع في توزيع الأعباء ليست بمنأى عن الضوابط الدستورية.

القدرة التكليفية وحدود التناسب الضريبي

إذا كانت المساواة أمام الضريبة لا تعني فرض المبلغ نفسه على الجميع، فإن العدالة تقتضي النظر إلى اختلاف المراكز الاقتصادية والقدرة الفعلية على تحمّل الأعباء. فالضريبة غير المباشرة، التي تطاول الاستهلاك، قد تفرض العبء النسبي الأكبر على الأسر المحدودة الدخل، لأنها تستهلك نسبة أعلى من مواردها لتأمين حاجاتها الأساسية. أما الضرائب التصاعدية على الدخل، فيمكن أن تشكل أداة لإعادة توزيع الأعباء وفق القدرة الاقتصادية.

لكن ينبغي التمييز بين القدرة التكليفية باعتبارها معياراً للعدالة المالية، وبين اعتبارها قاعدة دستورية مستقلة تفرض على المشرّع اعتماد نظام ضريبي محدد. فالدستور اللبناني لا ينص صراحة على وجوب تصاعدية جميع الضرائب، ولا يجيز للقاضي الدستوري استبدال تقديره الاقتصادي بتقدير المشرّع لمجرد وجود بديل أكثر إنصافاً.

أما مبدأ التناسب، فيمكن الاستناد إليه في تحليل مدى ملاءمة القيود المفروضة على الحقوق الدستورية للأهداف المشروعة التي تسعى إليها الدولة، من دون افتراض أن كل عبء ضريبي مرتفع يشكل حكماً مخالفة دستورية.

وعليه، فإن ارتفاع الضريبة أو قسوة آثارها الاجتماعية لا يكفيان، منفردين، لإبطالها. إنما يتعين البحث عما إذا كانت تنطوي على تمييز غير مبرر، أو اعتداء غير دستوري على حق محمي، أو إخلال بضمانات أخرى يفرضها الدستور.

المواطن يدفع مرتين… فهل تنشأ مسؤولية الدولة؟

لا يشكل دفع المواطن ضريبة لتمويل النفقات العامة، ثم تحمّله كلفة خدمة خاصة بديلة، ازدواجاً ضريبياً بالمعنى القانوني الدقيق. فالازدواج الضريبي يتعلق، وفق شروطه، بإخضاع الوعاء الضريبي نفسه لتكليف متعدد، أما دفع فاتورة المولد الكهربائي إلى جانب الضرائب العامة، فيشكل ازدواجاً اقتصادياً في تحمّل الكلفة، لا ازدواجاً ضريبياً بالضرورة.

لكن غياب الازدواج الضريبي لا ينفي إمكان مساءلة الدولة عن تقصيرها في إدارة المرافق العامة. فإذا أخلّت الإدارة بموجب قانوني محدد، ونشأ عن هذا الإخلال ضرر ثابت تربطه به علاقة سببية، فقد تقوم مسؤوليتها وفق القواعد التي تحكم المنازعات الإدارية. غير أن المسؤولية لا تفترض لمجرد سوء أداء المرفق، ولا يكفي لإثباتها أن المواطن دفع نفقات إضافية. بل يجب تحديد الواجب القانوني الذي أُخلّ به، وطبيعة الخطأ، والضرر، والعلاقة السببية.

وهذا التمييز جوهري، لأنه ينقل النقاش من المطالبة العامة بإسقاط الضرائب إلى البحث في مسؤولية الإدارة عن إخلال محدد بالتزاماتها.

الانتظام المالي شرط دستوري لا مجرد إجراء محاسبي

تكمن إحدى أهم إضافات الاجتهاد الدستوري اللبناني في ربط شرعية المالية العامة بمبدأ الرقابة البرلمانية على الجباية والإنفاق. فالمادة 83 من الدستور تفرض تقديم موازنة سنوية، فيما توجب المادة 87 عرض الحسابات المالية النهائية على مجلس النواب للموافقة عليها وفق الأصول. وقد أعطى المجلس الدستوري لهذين المبدأين مضموناً حاسماً في قراره رقم 5/2017، عندما اعتبر أن انتظام المالية العامة وضبطها لا يتحققان إلا من خلال الموازنة السنوية وقطع الحساب، وأن عدم إقرار الموازنات وعدم وضع الحسابات يشكلان انتهاكاً للدستور.

والأهمية هنا أن المجلس لم يتعامل مع الموازنة بوصفها مجرد جدول للإيرادات والنفقات، بل باعتبارها أداة دستورية لإجازة الجباية والإنفاق، وإخضاع الحكومة لرقابة ممثلي الشعب.

كذلك، أكد مبدأ شمول الموازنة وشيوع الإيرادات، أي عدم تخصيص إيرادات معينة لتغطية نفقات محددة، كقاعدة عامة مع إمكان وجود استثناءات قانونية. وهذا يفسر لماذا لا يستطيع المواطن المطالبة بتخصيص الضريبة التي دفعها لخدمة معينة، لكنه يستطيع، في المقابل، المطالبة برقابة فعلية على مجمل الإنفاق العام. فإذا كانت الدولة لا تلتزم بتقديم حسابات دقيقة عن الأموال التي تجبيها، فإن المشكلة لا تعود محصورة بفعالية الإدارة، بل تطاول احترام القواعد الدستورية التي تحكم المالية العامة.

من يحاسب الدولة عندما تختل العدالة المالية؟

تتوزع الرقابة على السياسة الضريبية والإنفاق العام بين جهات مختلفة، لكل منها اختصاصها وحدود تدخلها. فالمجلس الدستوري يراقب دستورية القوانين ضمن حدود اختصاصه، ولا يحل محل السلطة التشريعية في اختيار السياسة الاقتصادية. والقضاء الإداري ينظر، وفق قواعد اختصاصه، في مشروعية القرارات الإدارية ومسؤولية الإدارة. أما مجلس النواب وديوان المحاسبة، فيضطلعان بأدوار أساسية في الرقابة على إدارة المال العام.

لكن فعالية هذه الآليات تتوقف على حسن استعمالها، واحترام نتائجها، وعدم تحويل الرقابة إلى إجراء شكلي. والأهم أن المواطن لا يملك حقاً عاماً في وقف دفع الضرائب احتجاجاً على ضعف الخدمات. كما أن حق الطعن المباشر أمام المجلس الدستوري ليس مفتوحاً لكل فرد، بل محصور بالجهات التي يحددها الدستور والقانون.

وهنا يظهر التفاوت بين قوة الدولة في تحصيل مستحقاتها، وبين قدرة المواطن على حملها على الوفاء بالتزاماتها. إنه تفاوت لا يؤدي بذاته إلى بطلان الضريبة، لكنه يطرح سؤالاً مشروعاً عن فعالية الضمانات القانونية التي تحمي المكلف في مواجهة السلطة العامة.

الدولة ليست دائناً بلا التزامات

لا يمكن بناء دولة القانون على معادلة تسمح للمواطن بالامتناع عن دفع الضرائب كلما تراجعت الخدمات العامة. فذلك من شأنه أن يقوّض تمويل المرافق ويزيد عجزها. لكن لا يمكن، في المقابل، اختزال الدولة في سلطة جباية، تستوفي حقوقها بقوة القانون، ثم تتعامل مع واجباتها بوصفها التزامات مؤجلة لا تستوجب المساءلة. لقد أكد الاجتهاد الدستوري اللبناني أن الضريبة لا تستمد مشروعيتها من إرادة السلطة وحدها، بل من خضوعها للقانون والدستور، واحترام المساواة، وانتظام المالية العامة، والرقابة على الإنفاق.

ومن هنا، فإن الإشكالية ليست في حق الدولة في فرض الضرائب، فهذا حق ثابت ضمن الحدود الدستورية، وإنما في مدى التزامها بالضمانات التي تجعل ممارسة هذا الحق مشروعة وعادلة وخاضعة للمحاسبة. فإذا كان المواطن لا يستطيع أن يحتج بتقصير الدولة ليتحرر من التزامه الضريبي، فبأي منطق تستطيع الدولة أن تحتج بسلطتها الضريبية لتتنصل من مسؤوليتها عن إدارة المال العام؟

إن إلزامية الضريبة لا تعني حصانة الإنفاق، وسيادة الدولة لا تعني إعفاءها من المحاسبة. فالدولة التي تملك سلطة مطالبة المواطن بما عليه، يجب أن تبقى خاضعة لسلطة القانون عندما تُسأل عمّا عليها.